【中豪研究】营利性民办学校治理结构初探

2016年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）的修改草案的通过，明确将民办学校划分为营利性和非营利性两类。其中，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，办学的结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定进行分配。该草案的通过进一步厘清了社会资本参与投资民办学校的法律权利和监管要求。随着民办教育市场的放开，该法的出台无疑将推动更多的资本进入教育行业投资，为整个民办教育行业的快速发展提供资本助力。

依据《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》的规定，营利性民办学校应按照《公司法》的规定，依法注册公司形式作为法律主体。但同作为教育机构，营利性民办学校亦兼具公益性,因此营利性民办学校治理结构不完全等同于公司的治理结构。就此，《民办教育促进法》亦作出了相应规定。

本文将尝试从营利性民办学校决策机构、执行机构、监督机构三个层面，结合法律实践，就营利性民办学校的治理结构进行简要分析。

1. 校董会、股东会及董事会的决策权限和关系

《民办教育促进法》第20条中规定学校理事会或董事会（以下简称校董会）为决策机构。同时，《公司法》中第36条明确规定了股东会作为公司的权利机构。如上文所述，基于营利性民办学校的法律主体形式为公司，即营利性民办学校应当同时受到《公司法》及《民办教育促进法》的监管要求。在这种逻辑下，作为营利性民办学校决策机构的校董会是否能够等同于作为权力机构的股东会呢？已经设置校董会的营利性民办学校是否还需设立公司董事会呢？笔者结合两部法律的相关规定，对校董会、股东会、董事会的职权进行了简要整理：

从以上图表可见，虽然校董会与股东会的部分职能类似，但分属于不同层级。股东会是社会投资人作为股东，参与营利性民办学校决策的权力机构。作为特殊形式的公司，营利性民办学校的校董会类似于公司董事会，作为决策机构负责重大事项的议事和决策。至于校董会和公司董事会是否为重合关系，现行法律并未明确规定。笔者认为，应该根据作为承载营利性民办学校的公司的具体职能和经营范围确定。如果公司仅负责投资和经营单一学校业务，则从避免议事程序繁冗角度，可以考虑董事会和校董会合二为一；但如果公司所负责投资和经营的业务相对广泛，还涉及其他民办学校衍生业务或多个民办学校，则可以考虑公司董事会和学校校董会的分层设置。当然，实践中，还需结合社会投资人各方的商业考虑和安排，统筹制定。

2. 校董会的人员组成和任职资格要求

《民办教育促进法》第21条规定“学校理事会或董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”同时，在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进办法民办教育健康发展的若干意见》也规定了“董事会（理事会）应当优化人员构成，由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成”。

基于上述法律规定，营利性民办学校权利机构应当包含举办者或其代表、校长、党组织负责人、教职工代表。在校董会机构人数的设定上，《民办教育促进办法》规定为5人以上。该人员构成不同于一般有限公司董事会人员构成。笔者认为，这是由于营利性学校兼具有公益性，因此决策机构中规定校长及教职工代表的地位，意在平衡了民办学校营利性与公益性二者之间的关系。

除人员构成外，关于营利性民办学校校董会人员资格规定也有特殊要求。根据《民办教育促进法》第21条规定，学校三分之一董事应当具有五年以上教学经验，且司法部正在公开征求意见的《民办教育促进法实施条例》第25条规定“民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，具有政治权利和完全民事行为能力，在中国境内定居，信用状况良好，无故意犯罪记录或者教育领域不良从业记录。未经批准，国家机关工作人员不得担任民办学校决策机构的成员。”从前述规定不难看出，法律虽然肯定了营利性民办学校作为教育性产业的市场属性，但亦强调对民办学校开展专业化决策的监管逻辑。

3. 校董会的议事机制和表决办法

《民办教育促进法》中未明确规定关于权力机构的表决办法，但《民办教育促进法实施条例征求意见稿》第26条规定：重大事项应当经三分之二组成人员同意即可。结合前述立法本意，笔者认为除规定的重大事项外的其余事项，举办者可以通过营利性学校的章程设定对表决方法作出相应规定，同时在学校章程中还需进一步明确“重大事项”的外延和具体细项。

基于《民办教育促进法》的相关监管要求，举办营利性民办学校不完全同于成立公司，校董会的人员构成有着特别的监管要求。在这种逻辑下，如何保护社会投资人的投资利益，如何平衡校长与校董会之间的关系，如何平衡教职工代表与社会投资人之间的关系，是设定营利性民办学校校董会的关键。

校董会负责决策学校办学活动的重大事项，因此社会投资人必然需要委派代表作为校董会的成员参与学校重大事项的决策，通过代表传达社会投资人的意见或建议，从而达到社会投资人对学校办学活动的管理。从保障投资人的权益角度，其委派的代表在校董会中应尽可能占据三分之二以上的席位，如学校章程规定校董会席位为7人，其中包括举办者委派代表4人、校长1人、党组织负责人1人、教职工代表1人。当然，若社会投资人委派的代表在同时兼有校长或其他成员身份的情况下，也可设置5人组成的董事会成员，即代表董事2人、代表兼具校长或党组织负责人1人、其他2人。通过章程中对校董会人员数量的设置，从而达到保障社会投资人充分参与学校日常办学决策。

如社会投资人相对缺乏民办教育运营经验，则从尊重专业人士开展专业经营活动角度，可以在学校章程中，对于校董会与校长/校长办公会之间的职权进行明确的划分和设定。

《民办教育促进法》规定了校长负责学校的教学及行政管理工作，但并未具体规定是否需由校长成立具体的执行机构。由此可见，校长在营利性民办学校中扮演的角色至关重要，不仅作为校董会的必备成员，同时负责了整个学校的教学及行政管理工作，可以看出校长职权与执行机构的职权的重合度极高。因此，应当视校长为营利性民办学校的执行机构或者执行机构负责人。

以下图表从《民办教育促进法》和《公司法》对比校长与公司经理的职权：

通过对比可以发现，虽然关于营利性学校的校长职权规定与公司法对于执行机构职权规定具有一定差距，但是其职能上兼具了执行机构职能，因此营利性民办学校校长可以看作为执行机构。

具体而言，校长作为校务委员会和学术委员会的委员领导开展相关工作。校务委员会主要负责审议学校发展工作计划、学校主要制度、及学校有关办学的重大问题，保证学校各项工作的顺利开展。学校办学活动事项繁多，不仅涉及教学活动，还包括学校的日常运营管理，而校长虽然作为执行机构，亦不能事无巨细地参与到各项工作中，因此民办学校可以根据具体管理职能的分类，设置校务委员会、学术委员会等各行政机构共同实施学校办学活动的日常管理，例如后勤、财务工作、中层的人事任免等行政工作。学术委员会主要负责学校的教学活动，负责教材的编制、科研成果的申报、职称的评审等学术类工作。校务委员会或学术委员可以采用具体事项审议制，以多数通过为表决方法，具体表决方式需通过学校章程加以明确。

值得注意的是，虽然为校长领导下的两委员会，但最后都应对校董会负责，对于应由校董会决策事项，经审议后交由校董会最后进行决策，充分保障校董会对学校日常办学活动的决策权。

另需注意的是，校长作为执行机构，主要负责学校日常的办学活动及行政管理事务，如何保障校董会在此情况下能够掌控对学校整体的决策权，笔者认为，主要从以下几个方面而言：1.学校管理制度方面，校长有拟定并报请校董会审批的权力，而最终对学校管理制度敲定的决策权应当规定在校董会的决策范围内。2.关于财政预算方案的决定权应当由校董会审批。校长作为执行机构，负责日常行政事务的管理，对财政预算方案有建议或拟定的权力，但不享有决定的权力。既然为营利性民办学校，其经营办学具有可营利性，其财政情况及决议应当报由校董会审批。3.校董会适当下放人事任免权。对于营利性学校的人事任免权应当分为两个层级，第一个层级是由校董会决定的，例如校长、副校长及财务人员等学校的高级管理人员，这部分人员作为学校办学活动的主要管理者，应当由校董会表决任免；另一层级则是对教职工的人事任免权，因这部分人员主要提供教学工作，校长作为教育专业人员可以直接决定该类教职工人员的人事任免。

《民办教育促进办法》及其他相关民办教育配套法律规范均明确规定了学校治理机构中应当设立监督机构，并且规定了监督机构组成人员应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1／3。教职工人数少于20人的民办学校，可以只设1至2名监事。并且《民办教育促进法实施条例送审稿》中还明确规定了民办学校监督机构的教职工代表不得少于三分之一。

值得注意的是，现行规定中，既有民办学校监事会或监事的相关规定，亦有涉及学校工会、教职工代表大会的相关规定。对于公立学校而言，多年的运营中已对学校工会、教职工代表大会的职权有着明确的界限。但于营利性民办教育机构而言，如何平衡监事会、学校工会、教职工代表大会的监督权利范围，值得重视。

监事机构行使监督权，应保持其独立性，应不隶属于学校的执行机构和校董会。因此，在对监事机构的人员产生程序上，应考虑其选举程序或委派程序的独立性问题。同时，作为监督机构，对学校的教学、行政管理、后勤管理等各方面活动进行监督，其成员应该具有普遍性。因此，笔者建议在对监事机构成员选举或委派时，应当考虑多渠道推荐产生，例如由投资人、教职工代表大会、党组织等各机构产生，保证监事会成员的普遍性和中立性。监事机构除监督学校日常办学行为的同时，应当列席学校权力机构会议，对权力机构决策等进行监督。

同时，可以考虑通过教职工代表大会、监事会、家长委员会、学生会等，多个层级、多个维度，设置相应的监督权利和监督程序。

（作者：汪飞 / 刘文雨）