【中豪研究】外商投资新政解读与展望

（一）新版外商投资负面清单亮点

所谓市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。而在负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。新版外商投资负面清单是我国适应经济全球化新形势和国际投资环境变化的制度变革，迎合了我国经济未来实现高质量发展的现实需求。总体来看，新版外商投资负面清单具有以下几大亮点：

1.体例与形式迈向国际化

《外商投资产业指导目录》首次颁布于1995年，至2017年版目录已经过7次修订，目录将外资准入行业分为“鼓励类”“限制类”或“禁止类”。自2017年版目录开始，我国外资准入施行“准入前国民待遇+负面清单管理”制度，但相关政策文件仍然以《外商投资产业指导目录》的形式出台，并未单独出台准入特别管理措施（即负面清单）。新版外商投资负面清单，借鉴了自贸试验区负面清单的体例与形式，并从《外商投资产业指导目录》中独立出来单独发布，按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017），以列表方式列明了股权比例、高管要求等主要的外资限制措施，进一步提高了国际化水平。

2.外资准入限制大幅精简

新版外商投资准入负面清单，在一、二、三产业全面放宽市场准入。在22个领域推出开放措施，限制措施减少到48条，减少近四分之一。尤其是一些投资者高度关注的领域，如金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制；制造业领域，汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制，以及合资企业不超过两家的限制；基础设施领域，取消铁路干线路网、电网外资限制；农业领域，取消小麦、玉米之外农作物种子生产的外资限制；资源领域，取消石墨开采、稀土冶炼分离、钨冶炼外资限制等。基本形成全行业开放。

3.外商投资的可预期性明显增强

如上所述，外资准入限制大幅精简，同时我们也可以看出新版外商投资负面清单一次性列出部分行业未来几年开放的路线图和时间表，明确给予相关行业一定时间的过渡期。中国外商投资负面清单管理模式在改革和探索中不断完善，成为我国不断扩大对外开放的一个缩影。这种安排增强了放宽外资准入的可预期性，又顾及到了放开外资准入的可操作性和现实影响。外资企业可提前准确了解有关政策，有效评估投资成本，有利于企业商业决策的前瞻性和业务运营的有效性；同时，也避免了负面清单调整频率过高。这彰显了我国政府主动扩大对外开放、主动对接国际做法的坚定决心。

4.透明度、规范度进一步提高

外资企业普遍认为我国法律法规的规定和执行缺乏一致性。调查显示，欧盟商会将“模棱两可的法律法规”列为2018年中国最大的监管障碍。美国商会将“法律法规执行不一致、不清楚”（60%）列为企业在华五大商业挑战之首。而新版外商投资负面清单统一列明了股权要求、高管要求等特别管理措施，删除了“我国法律法规另有规定的,从其规定”的说明，按照全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度的要求，明确负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。2018年6月10日出台的《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（国发〔2018〕19号）特别提出，负面清单之外的领域，各地区各部门不得专门针对外商投资准入进行限制，这极大提高了我国外资政策的透明度与规范度。

（二）新版自贸区外商投资负面清单

在自贸试验区进行敏感行业、重点领域的开放测试，寻找规律，把握脉络，既可积累经验，又能避免出大的风险。新版自贸区外商投资负面清单在制作思路及亮点上与新版外商投资负面清单大体相同，此处便不再赘述。需要指出的是，自贸区外商投资负面清单的开放领域更广阔，对外商市场准入的门槛要求更低，具体而言主要包括：

2018年新版自贸区外商投资负面清单，由2017年版95条措施减至45条措施，在全国负面清单开放措施基础上，在更多领域试点取消或放宽外资准入限制。如农业领域，将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%；采矿领域，取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制，取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定；文化领域，取消演出经纪机构的外资股比限制，将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股；增值电信领域，将上海自由贸易试验区原有28.8平方公里区域试点的开放措施推广到所有自由贸易试验区。

国发19号文指出，实行高水平投资自由化便利化政策，对标国际先进水平，营造更加公平、透明、便利、更有吸引力的投资环境，是应对我国外资所面临的新形势新挑战的迫切要求，是实现以高水平开放推动经济高质量发展的现实需要。主要措施包括以下几点：

（一）外资领域“放管服”改革持续推进

外商投资准入负面清单内投资总额10亿美元以下的外商投资企业设立及变更，由省级人民政府负责审批和管理。支持地方政府开展相对集中行政许可权改革试点。在全国推行负面清单以外领域外商投资企业商务备案与工商登记“一口办理”，申请人可通过各地工商部门的“单一窗口”申请办理商务备案和工商登记。将外商投资企业申请商务备案时采集的个性化信息项目列入《“多证合一”政府部门共享信息表》，形成“单一表格”。同时，地方工商部门不断改造完善工商登记网上受理平台，允许申请人自行勾选填报，登记系统自动提示申请人准确填报信息。鼓励自由贸易试验区继续探索“单一窗口、单一表格”的新模式。

（二）外国人才来华工作及出入境便利度优化

为符合国家支持导向的中国境内注册企业急需的外国人才提供更加便利的外国人来华工作许可管理服务。外交部、司法部、人力资源社会保障部、外专局等有关部门将积极推进外国高端人才服务“一卡通”试点，进一步简化工作许可办理程序。

中国境内注册企业选聘的外国人才，符合外国人才签证实施办法规定条件的，可凭外国高端人才确认函向驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构申请5-10年有效、多次入境，每次停留期限不超过180天的人才签证，免除签证费和急件费，可在2个工作日内获发签证。

（三）外商投资企业资金运用便利度进一步提升

人民银行和外汇局将出台新规则，进一步简化资金池管理，允许银行审核真实、合法的电子单证，为企业办理集中收付汇、轧差结算业务。放宽企业开展跨国公司外汇资金集中运营管理试点备案条件，支持跨国企业集团办理跨境双向人民币资金池业务。

一直以来，我国政府高度重视对外国投资者和外商投资企业合法权益的保护，通过制定并完善相关的法律和规范性文件，不断加强保护的力度。具体而言，包括以下方面：

（一）知识产权等权益保护力度持续加大

目前，我国正积极推进专利法等相关法律法规修订工作，其中大幅提高知识产权侵权法定赔偿上限。严厉打击侵权假冒行为，加大对外商投资企业反映较多的侵犯商业秘密、商标恶意抢注和商业标识混淆不正当竞争、专利侵权假冒、网络盗版侵权等知识产权侵权违法行为的惩治力度。

此外，《外商投资法》（草案）设立了专门的章节规范投资促进和投资保护制度，从法律层面为各级政府和机构开展外商投资促进工作提供了明确的指引，并针对外国投资者和外商投资企业普遍关心的征收和补偿、利润汇出、知识产权保护、不得强制技术转让、地方政府守约践诺等问题，逐一作出明确规定。

（二）权益救济途径不断完善

国发19号文明确指出，商务部等相关部门将进一步完善外商投资企业投诉工作部际联席会议制度，协调解决涉及中央事权的制度性、政策性问题。建立健全各地外商投资企业投诉工作机制，各部门要加强对地方对口单位的指导和监督，及时解决外商投资企业反映的不公平待遇问题。各地不得限制外商投资企业依法跨区域经营、搬迁、注销等行为。

《外商投资法》（草案）第25条也明确规定，国家建立外商投资企业投诉工作机制，协调完善外商投资企业投诉工作中的重大政策措施，及时解决外商投资企业反映的问题。外商投资企业认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制解决。第26条则规定了外国投资者、外商投资企业可以依法成立和自愿参加商会、协会，依照法律法规和章程的规定开展相关活动，维护自身合法权益。以上将为外商企业维护自身合法权益提供更加坚实的法律保障。

（一）有利于打造国际一流的外商投资环境

如上所述，此次外商投资准入限制大幅精简。外商投资负面清单列出了部分行业未来几年开放的路线图和时间表，如2021年取消金融领域所有外资股比限制；制造业领域，汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制等。推动这些关键领域开放，同时保证法律法规的规定和执行的一致性，有利于极大增强外资企业的可预期性，推动中国经济转型升级。使外国投资者、外商投资企业享受到公平、透明、可预期的投资政策环境，使他们的利益能够得到合法的保护。这有助于创造我国公平竞争的制度环境，进一步提升投资自由化便利化水平，打造更为优质的外商投资环境。

（二）有利于促进我国经济转型升级

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在这一过程中，中国需要与国外的企业在研发、技术、资本和人才等更广泛的领域开展深度合作。此次外商投资负面清单调整动机和考量与中国新一轮改革开放战略相吻合。新版外商投资负面清单通过进一步拓展开放范围和层次，不断优化外商投资促进服务政策体系，积极引导外资投向现代农业、生态建设、先进制造业、现代服务业，有利于完善我国对外开放结构布局和体制机制，有利于促进外资企业积极融入到中国经济转型升级的大势中去。这既可为外资企业带来更多获得感，也将有力促进中国经济的高质量发展，真正实现互利共赢。

（三）有利于主动引领经济全球化的创新和实践

根据联合国贸易和发展会议发布的《2018年世界投资报告》显示，2017年全球外国直接投资（FDI）下降23%，为1.43万亿美元，这与全球GDP及贸易增长加快形成鲜明对比。全球化今后的趋势如何，是各国都很担忧的问题。当前，美国把自身经济社会存在的问题归咎于经济全球化，大搞贸易投资保护主义，使得逆全球化趋势明显加剧，对全球化的长期发展造成不利影响。新版负面清单充分展示了中国通过自身开放来主动推动全球化发展的积极态度和意愿，彰显了中国在扩大开放中与各国分享机会和利益的态度，有利于引领经济全球化的创新和实践。

（一）逐步深层次扩大对外开放领域

调查显示，超过50%的美国企业不看好中国政府进一步开放市场，仅35%的美国企业认为中国的投资环境正在改善。48%的欧洲企业认为与上年相比，2017年在中国的经营变得更加困难，46%的欧洲企业表示监管壁垒和受限的市场准入导致他们与商业机会失之交臂，受影响最大的行业为医药、法律服务和金融服务。因此，有序缩减和优化外商投资负面清单内容，进一步扩大市场准入对外开放范围领域，清理外资领域隐性壁垒，督促各地区各部门推进落实准入后内外资企业公平待遇，深入推进自贸试验区、服务业扩大开放综合试点工作，打造吸引外资先行区和示范区，仍是我国未来引进外资的发展思路。

（二）强化负面清单制度创新的法制保障

我国实施外商投资负面清单管理后，监管模式转为事中事后监管，但缺乏与之对应的监管措施。与未实施负面清单之前的事前审批监管模式相对比，事中事后监管所需要的人力、物力投入将更多。从目前负面清单具体实施情况看，我国对事中事后监管做出的规定还较为模糊、简单，负面清单所规定的不符措施存在较大解释空间，并未形成一套体系化监管模式。因此，完善相关监管制度势在必行，相关的法制保障可包括：（1）对现行的法律和行政法规进行全面审查，清理不符合市场经济发展需要的相关法律规范和监管规则；（2）尽快完成新外资法的修订，建立更加开放、透明、规范的外资准入、监管和服务框架；（3）建立自贸区相关法规的优先、快速调整机制，并提高法律位阶；（4）协调相关行业主管部门，对处于模糊管理地带的具体限制条件做出明确。

（三）抓好重点行业引资工作，形成示范带动效应

围绕新版负面清单，将外商投资股权限制有重大突破的行业以及具有显著开放示范效应的领域作为近期吸引外资工作的着力点，推动一批影响力大、质量高的外资项目顺利落地，改善外国投资者的政策预期。在制造业领域，选择汽车行业为突破口，抓住跨国巨头应对中美贸易战、调整投资布局的机遇，吸引跨国公司在华新设汽车投资项目，对合资车企股权变动做好“一对一”政策服务，带动为其配套的上下游企业和零部件供应商投资，拓展跨国公司在华供应链体系。在服务业领域，则要把金融业作为引资重点，抓大促小，完善监管体制。