【中豪研究】社会资本参与教育产业投资合作中 食品安全监管要点分析 ——对比解析《学校食品安全与营养健康管理规定》的监管逻辑

但教育产业本身亦是民生工程，因此，学校食品安全和学生的营养健康问题，相关部门的监管力度亦越来越强。

《学校食品安全与营养健康管理规定》（以下简称新规）正是在这样的社会背景下酝酿出台。新规经教育部、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委联合发布，并将于2019年4月1日起施行，同时废止2002年9月20日教育部、卫生部联合发布的《学校食堂与学生集体用餐管理规定》（以下简称旧规）。

新规与旧规相比，新规并非简单在旧规上的修补，而是从行政机关监管职责、学校职责、食堂和外购食品分类管理和预后措施对旧规进行了重新架构。从整体上删减了旧规中关于食堂和食品采购的一些形式要求，例如食堂的建筑要求、细节环境要求和贮藏等细节要求，而更加强调学校食品管理工作的“安全底线”，更加重视日常管理和安全事件应急处理。

故此，结合长期从事民办教育投资、并购法律实务中发现的问题，笔者对新规做出以下解析。

根据2019年3月21日教育部、市场监管总局等部门有关负责人对新规有关情况的回答，新规出台主要基于三点考虑：一是为了贯彻习近平总书记“四个最严”要求；二是为了贯彻落实健康中国战略，提升学校食品营养健康水平；三是为了深入贯彻全面依法治教、健全完善学校食品安全依法治理机制。

具体而言，上述三点考虑，一是提到随着经济社会的发展，学校用餐人数日渐增多，供餐形式更加多元，供餐品种日益丰富，学校食品安全引发的社会关注也在不断提升；二是要让孩子们在学校不仅吃得安全，还要吃得有营养；三是针对解决实践中学校在集中用餐食品安全工作中可能存在的监管不力、沟通不畅等问题。

如上表所示，相比旧规，新规首先明确了新规适用的范围是“实施学历教育的各级各类学校、幼儿园（以下统称学校）集中用餐的食品安全与营养健康管理”，相比于旧规的“各级各类全日制学校以及幼儿园”而言，更加明确了新规适用于所有的实施学历教育的学校和幼儿园，无论是全日制或非全日制。

在我国现行的教育体系下，根据《中华人民共和国高等教育法（2018修正）》第十五条规定：“高等教育包括学历教育和非学历教育。高等教育采用全日制和非全日制教育形式。国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”第十六条规定：“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育。”以及相关的其他规定可以推断出学历教育包括了小学教育、初中教育、高中教育、专科教育、本科教育、研究生教育。根据现行的法律分类，中国仅高等教育有全日制和非全日制的分别，故此笔者认为小学教育、初中教育、高中教育均为全日制教育。

故此，新规区别于旧规，明确将高等教育中的非全日制教育纳入监管体系。对于教育培训机构，根据新规第六十三条的规定“对提供用餐服务的教育培训机构，可以参照本规定管理”；对于条件有限的小规模农村学校则“供餐人数较少，难以建立食堂的学校，以及以简单加工学生自带粮食、蔬菜或者以为学生热饭为主的小规模农村学校的食品安全，可以参照食品安全法第三十六条的规定实施管理。”

监管内容上，新规第二条提出了“集中用餐”，并明确规定了“集中用餐”的概念“指学校通过食堂供餐或者外购食品（包括从供餐单位订餐）等形式，集中向学生和教职工提供食品的行为”。区别于旧规，新规将外购食品单列在新规第五章外购食品管理，并且新规在第三章学校职责中将校内食品经营场所（小卖部、超市等）做出了原则性规定，即第二十条“中小学、幼儿园一般不得在校内设置小卖部、超市等食品经营场所，确有需要设置的，应当依法取得许可，并避免售卖高盐、高糖及高脂食品。”但是，新规并未对“确有需要”的内涵做出规定，笔者认为新规旨将类似经营场所的设置进行限制，并且将具体的许可交相关部门裁量。

旧规第三条原则性规定了“学校食堂和学生集体用餐的卫生管理必须坚持预防为主的工作方针，实行卫生行政部门监督指导、教育行政部门管理督查、学校具体实施的工作原则”。旧规第五章则主要将对学校食品卫生工作、食品卫生安全管理工作的督导评估和食堂管理人员、从业人员的培训计划制定交给了各级教育行政部门，而卫生行政部门主要从学校食堂卫生许可证的颁发上对学校食堂与集体用餐进行控制。

相较于旧规，新规首先是增加了监管的主体，将县级以上人民政府、食品安全监管部门、卫生健康主管部门、区域性的中小学卫生保健机构、妇幼保健机构、疾病预防控制机构均作为了不同板块的监管主体；其次是将学校集中用餐食品安全监督管理、学校食品安全风险、营养健康监测均规定由食品安全监督管理部门进行管理，并且其有权依法查处涉及学校的食品安全违法行为；再次新规要求建立学校食堂食品安全信用档案、抽查考核学校食堂食品安全管理人员，教育主管部门主要指导和督促学校本身去建立健全其食品安全与营养健康相关管理制度。从上述内容可见，新规从职责体系上分工更加明确，更为匹配各行政主管部门本身的职权。

在这种多部门协同监督指导的监管体制下，新规基本建立了县级以上地方人民政府统一领导，事前教育部门督促学校管理制度完善，事中食品安全监管部门监督处罚，卫生健康部门监测食品安全风险和营养健康，事后县级以上地方人民政府应急预案和卫生健康主管部门组织救治的体系。

从学校本身和学校举办者的角度而言，新规明显在集中用餐的监管上增大了力度和维度；同时各主管部门的监管范围更为明确和更具针对性，将学校食堂、供餐单位和校园内以及周边食品经营者均纳入了检查范围。

旧规关于学校对食品卫生安全管理主要规定为建立主管校长负责制，并配备专职或兼职的食品卫生管理人员，且简要的对学校食堂安全卫生体制及监督体制进行了规定。

新规在学校监管职责上进行了更明确的规定，并对学校监管体制提出了新的要求和建议。

首先实行校长负责制，明确了食品安全的责任人。其次，此次新规定首次提出了陪餐制度，即新规第十三条规定“中小学及幼儿园范围内建立集中陪餐制度，每餐均由学校相关负责人与学生共同进餐，并做好陪餐记录,及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题”。该项制度更加明确了学校应当重视及加大对学生集体用餐的监督及监管。再者，新规第十二条限定了中小学及幼儿园的小卖部、超市等食品经营场所的设立，如确有需要应依法取得并避免销售高盐、高糖及高脂食品。最后，对于学校食品采购及管理，新规明确了应当提供家长委员会、学生代表大会及教职工代表大会的建议通道，并接受上述学校机构的意见，确保监督权的公开化。

五、  食堂管理制度具体化  

旧规对于食堂管理制度的约束主要是关于食堂建筑、设备与环境卫生要求以及食品采购、存储加工上的卫生要求。虽其中也对部分食堂环境及食品卫生做了较为细致的规定，但相比新规而言，这些规定过于细节，并且在实施时可能流于表面。对此，新规单列第四章对于食堂管理制度上提出了更为全面具体的要求。

首先，新规明确了学校自主经营的食堂应当坚持公益性原则，不以营利为目的；并且明确规定了实施营养改善计划的农村义务教育学校食堂不得对外承包或者委托经营。其次，新规允许学校食堂引入社会力量承包或者委托经营，同时明确规定委托经营或对外承包都应当以招投标等公开方式选聘有资质的餐饮服务单位，且经营合同中应明确双方关于食品安全与营养健康的权利义务。最后，除对学校食堂设备设施、环境卫生及食品采购存储进行了明确的规定外，新规还对学校食品采购明确要求检验食品生产者或供应商的相关许可证或检疫证，并要求对采购凭证及许可证进行留存，确保可追溯食品来源。

旧规第三十二条中规定了学校应当建立食物中毒或者其他食源性疾患等突发事件的应急处理机制，并列举了应采取的措施。而随着经济的发展、市场的需求，导致了大多数学校都会对部分或全部学生提供集中用餐，由此也产生了一系列的社会问题，引起了很多关注和争议。

故此，新规将食品安全事故调查与应急处理单独作为第六章进行了规定，除了对旧规三十二条的延续外，同时规定了食品安全事故的应急预案启动、食品安全事故报告及调查处理和安全舆情关注及社会关切回应。

在此过程中，主要由教育部门接收安全食品事故报告后向上级人民政府教育部门报告，教育部门向同级人民政府以及上一级教育部门报告启动应急预案等机制；并且除由相关部门同意公布的食品安全信息外，将向社会发布相关工作信息，回应社会关切的工作落实到了教育部门。

旧规对于出现学校食源性疾病事故责任人给予相关通报处分，对违规颁发卫生许可证的责任人由卫生行政部门给予通报处分，情节特别严重的依法追究法律责任。

新规对于责任追究规定得更为详细：一是规定了未按照规定建立食品安全制度或未按制度控制过程的，依照食品安全法相关规定进行处罚；二是对于未查验或留存食品生产商或供货商相应资质凭证的、违规采购禁止性食材的、未按规定对食材进行留样的，均最高可处以3万元罚款；三是对于学校食品安全工作人员因自身违反相关规定或渎职的，应根据情节给予相应处分，构成犯罪的应移交司法机关；四是学校食品安全负责人对于食品安全事故隐瞒不报、伪造毁灭证据等行为应予以处分，构成犯罪的应移送司法机关；五是对于各行政机构若监管不力造成学校发生安全事故的也应给予相应处分甚至移交司法机关。

由此可见，新规对学校食品安全的监管更加详细，不仅增加了罚金制度，同时明确对于构成犯罪的行为应当移交司法机关。新规的处罚范围不仅更广且力度更大。