【中豪研究】森林公园项目投资运营法律问题初探

关于森林公园的定义，在我国《森林公园管理办法》中可以找到明确的定义，即“是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。”

关于旅游景区的概念，未在相关规范性文件中找到依据，不过，我们可参考《旅游景区质量等级评定管理办法》（国家旅游局令〔2005〕第23号）中对旅游景区概念的列举式说明，包括“风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等旅游景区……”。

在有关政策文件中，并未对旅游产业类项目的内涵和外延进行定义，从概念上讲，我们对本文所称旅游产业类项目的基本理解是以自然或人文旅游资源为基础，以房地产及基础设施为核心，以提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等全面的旅游服务为内容，即旅游业与地产业这两大业态相结合的广义的旅游产业类项目概念。

由于在创建及打造上述旅游产业类项目时，会涉及整体规划的编制、政企关系的处理、核心项目的建设或更新、公共服务及配套基础设施的建设、项目的运营与收益等，所以旅游产业类项目的开发运营流程较为复杂，且不同类型的旅游产业类项目差异化严重，故本文仅重点关注森林公园开发建设运营的相关法律问题。②

（一）旅游景区经营权的出让依据 

社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是，《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定。

根据相关主体对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研，共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则。③

根据四川省《四川省旅游条例》第十三条“国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离。法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他形式依法取得经营权，法律、法规另有规定的除外。”之规定，我们可以认为在该省范围内的旅游资源的所有权与经营权是可以分离的。而具体到森林公园这一特定类型的旅游资源，则有更多的部门规章及地方性法规作为支撑，具体包括：《森林公园管理办法》第九条“森林公园的开发建设，可以由森林公园经营管理机构单独进行；由森林公园经营管理机构同其他单位或个人以合资、合作等方式联合进行的，不得改变森林公园经营管理机构的隶属关系。”；《国家级森林公园管理办法》第二十一条“国家级森林公园的建设和经营，应当由国家级森林公园经营管理机构负责；需要与其他单位、个人以合资、合作等方式联合进行的，应当报省级以上人民政府林业主管部门备案。”；《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》第十三条“任何经营实体利用森林公园内的森林风景资源从事经营性森林旅游项目开发，都必须经林业主管部门审核同意，按照有偿使用的原则，进行资源资产价值评估，并在一定范围内通过公开招投标的方式取得经营权。”；《四川省森林公园管理条例》第十五条“国内外单位和个人按照国家有关规定可以采取合资、合作等形式参与森林公园的开发、建设和经营。”等规定。由此可以看出，不论是国家部委还是地方主管部门，只要在事前取得相关林业主管部门的同意或者履行完毕备案手续，均对于社会主体投资森林公园的开发建设持支持、肯定的态度。

最后，关于获取经营权的方式及对价的支付问题。对于经营权获取方式问题，我国《行政许可法》第五十三条规定“实施本法第十二条第二项所列事项（有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项）的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”而在前文提到的《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》第十三条中，明确规定应通过公开招投标的方式取得经营权。而关于对价支付的问题，即到底经营主体应以怎样的方式确定对价支付标准，目前并未有相关规范性文件作为依据。

（二）森林公园项目建设与规划手续 

《森林公园管理办法》第十条规定“森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行。在珍贵景物、重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。”此外，针对保护要求更高的国家级森林公园，在《国家级森林公园管理办法》中则通过第六至第十三条多达八个条款对规划的编制、修改、审批及对于相关建设主体的要求进行明确规定，同《森林公园管理办法》的规定一致，在《国家级森林公园管理办法》亦明确规定“任何单位或者个人不得违反国家级森林公园总体规划从事森林公园的建设和经营。”

此前，对于在森林公园范围内使用林地的应适用《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，由用地单位或者个人向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请，并经有审核审批权的人民政府林业主管部门作出准予使用林地的行政许可决定后，才可依据相关森林公园总规从事特定的建设行为。但是根据国家林业和草原局公告（2018年第12号），国家林业和草原局已公告取消建设项目使用森林公园林地需提供主管部门的审核意见等证明材料。自此，森林公园内建设项目是否符合总体规划就显得尤为重要了。对于不符合森林公园总体规划和森林公园主体功能的项目，原则上应一律不准使用森林公园林地。

（三）森林公园项目建设用地手续的办理 

社会主体取得森林公园经营权后，为使其成为可以对外开放营利的旅游景区，势必要在公园内部兴建一定的基础设施，如游步道、游客中心、景点设施、卫生场所等，而相关设施的兴建则必然涉及到林地使用审批手续及建设用地审批手续的办理。

根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条“建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。”《森林公园管理办法》第十二条“占用、征收、征用或者转让森林公园经营范围内的林地，必须征得森林公园经营管理机构同意，并按《中华人民共和国森林法》及其实施细则等有关规定，办理占用、征收、征用或者转让手续，按法定审批权限报人民政府批准，交纳有关费用。依前款规定占用、征收、征用或者转让国有林地的，必须经省级林业主管部门审核同意。”及笔者所在省份即四川省出台的《四川省森林公园管理条例》第二十一条“任何单位和个人不得擅自占用森林公园内的林地。确需征用、占用的，用地单位应当提出申请，经县级以上林业行政主管部门审核同意后，按照土地管理法律、法规的规定办理审批手续。”等相关规定可以看出，建设项目需要占用林地的，通常来说需要满足如下几个前提要件：经林业主管部门或森林公园经营管理机构审核同意；交纳森林资源补偿费等相关费用；办理建设用地审批手续。其中，笔者认为最为重要的是建设用地审批手续的办理。

根据我国《土地管理法》的规定，按照土地用途可将土地分类为农用地、建设用地和未利用地三类，林地毋庸置疑属于农用地的范畴。另根据该法建设用地部分第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”之规定，除法定情形外，任何单位和个人进行建设均需使用国有建设用地。因此，笔者认为前述规范性文件中所指“建设用地审批手续的办理”即指《土地管理法》第四十四条及四十五条所规定的征收农用地及农用地转用审批手续，亦即需将森林公园范围内集体性质土地转换为国有性质土地并将属于农用地的林地转换为建设用地后才能进行项目建设。

当然，基于我国目前土地市场必须通过招拍挂的方式获取土地的制度，或许存在即便前述程序履行完毕并由地方政府将土地挂出但项目投资主体没有获取目标地块的极端情形。因此，基于这种极端情形的发生，也为简化项目操作难度及审批流程（根据土地管理法的规定，一般建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，如果再加上后续土地公开招拍挂程序，全部程序履行完毕需要极长的时间），或许可以考虑将拟用于建设地块由政府方面办理完相应变性手续后直接划拨到政府平台公司名下，再由后者将目标地块或者连同其上建筑修建完毕后通过出租的方式出租给投资主体使用。这样一方面可以将土地变性上可能面临的不确定性风险交由政府承担，同时由政府内部各部门办理相关流程工作会更有效率；另一方面也减少了目标地块获取的不确定性。

此外，实践中会遇到的问题是，由于森林公园项目通常经营范围较大，且面临的不确定性较多，很多时候如果严格按照事先确定的规划条件来修建相关基础设施或许不能及时满足项目的运营要求，如果投资主体基于各种实际需要想要在森林公园范围内临时小范围修建游步道或经营站点，是否也需严格履行前述手续？如果答案是肯定的，那么笔者认为该种模式在某种程度上来说尽管维护了法律的尊严，却没有很好地兼顾到项目开发运营的实际情况。关于这一问题的解决办法，并没有检索到可普遍适用的规范性文件，但是在《秦皇岛市旅游产业有关用地管理改革试点总体方案的实施意见》中，其明确规定“旅游景区内未改变农用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地，及道路宽度未超过6米或路基宽度未超过6.5米的景区道路等旅游用地，可依照《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007），按实际地类管理，不办理农用地转用手续。”笔者认为该条规定具有借鉴意义，即在相关建设规模总体较小或对林地形态改变较小的情况下可不办理农用地转用手续，以加快项目建设运营进度。

（四）通过多种模式实现项目收益 

1. 门票收入

《森林公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》均规定森林公园可收取门票和相关费用。且与风景名胜区管理规定不同的是，在森林公园管理的相关规定中，并没有诸如森林公园门票需要由森林公园管理机构负责出售并施行收支两条线管理等规定。因此，门票收入在获得发改部门对于定价的批文后，可由投资主体自行收取并使用。

2. 景区交通客运服务收入

森林公园景区通常与其他主要服务设施（如酒店、火车站等）相距较远，有些景区可能出于生态环境保护等需要实行封闭式管理。此外，景区内的游览观光及移动线路可能也需要借助一定的交通手段以达到良好的游览效果。

鉴于此，森林公园的投资主体，可以通过取得景区客运经营权，通过建设运营景区内或者连通景区内外的交通客运服务项目取得收益。具体可提供包括景区班车、景区内观光接驳车、缆车索道等交通客运服务项目，且该等项目具备自给自足的收益能力。不过出于森林公园的自然保护需求，该等景区内交通服务项目的建设开发可能受到一定的限制，因此需要规划先行，在景区相关规划文件中予以明确，并需通过招投标等合法方式取得相关经营权。

在森林公园开发与运营过程中，在规划的编制、经营权的让与、土地的取得、项目的建设等方面会涉及大量的法律问题，且不同景区的特点差异化较大，历史沿革不同，因此在该类项目的开发建设之中应当配备专业的全流程的法律照管服务，以便在参与该类项目之前即对可能遇到的法律风险与问题有一定的预期，并为项目建设运营保驾护航。